Sucre Activo: Los Procedimientos Legislativos En La Unión Europea

Su actual marco jurídico lo encontramos en el Art. 289 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en vigor desde el 1 de diciembre de 2009 como resultado de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa que se firmó en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007) donde se refiere a dos supuestos: 1. El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión. Este procedimiento se define en el artículo 294 [los quince apartados del Art. 294 TFUE lo regulan desde que la Comisión presenta una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo hasta su aprobación]. 2. En los casos específicos previstos por los Tratados, la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo, constituirá un procedimiento legislativo especial.

Es decir, para adoptar los tres actos jurídicos vinculantes previstos por el Art. 288 TFUE –reglamentos, directivas y decisiones con los que las instituciones europeas ejercen las competencias de la Unión– lo habitual es emplear el procedimiento legislativo ordinario: la iniciativa legislativa parte de la Comisión Europea y, a continuación, el Consejo y el Parlamento Europeo actúan como cuerpos colegisladores (buena muestra del equilibrio institucional que caracteriza a esta organización del Viejo Continente).

Por ejemplo: el Reglamento (UE) 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 2020; la Directiva (UE) 2019/2177 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2019; o la Decisión (UE) 2020/263 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de enero de 2020. ¿Cómo se puede saber si un acto jurídico vinculante ha sido adoptado mediante este procedimiento legislativo ordinario? La respuesta es muy sencilla: por un lado, en la denominación figuran tanto el Parlamento Europeo como el Consejo; y, por otro, en las primeras líneas de cada una de esas normas, justo antes de los "considerandos", se indica de forma expresa: De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario.

Además, el Art. 289.2 TFUE también menciona la existencia de un procedimiento legislativo especial pero, a diferencia de lo que sucede con la regulación del procedimiento legislativo ordinario [Arts. 289 y 294 TFUE], el Tratado de Funcionamiento no lo describe. Se limita a mencionarlo en más de una treintena de preceptos; por ejemplo: el Consejo (…) con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (Art. 19.1 TFUE); (…) medidas sobre seguridad social o protección social (Art. 21 TFUE); (…) disposiciones relativas a los pasaportes, documentos de identidad, permisos de residencia o cualquier otro documento asimilado (Art. 77.3 TFUE); etc. Según el propio Consejo (*): Las normas se definen (…) en cada ocasión, basándose en los correspondientes artículos del Tratado.

En este caso, la iniciativa legislativa continúa correspondiéndole a la Comisión pero el Consejo es, en la práctica, el único legislador; de modo que el Parlamento Europeo ha de dar su aprobación a una propuesta legislativa [tiene la facultad de aceptarla o rechazarla mediante votación por mayoría absoluta pero no puede modificarla] o ser consultado al respecto [puede aprobar o rechazar la propuesta legislativa o proponerle enmiendas]. Con lo cual, podría decirse que el papel que desempeña la Eurocámara en el procedimiento legislativo especial se limita a consentir y ser consultada.

Por ejemplo: el Reglamento (UE) 2020/283 del Consejo de 18 de febrero de 2020; la Directiva (UE) 2020/284 del Consejo de 18 de febrero de 2020; o la Decisión (UE) 2019/2196 del Consejo de 19 de diciembre de 2019. La diferencia con el procedimiento anterior es evidente en la propia denominación de estas tres disposiciones –solo figura el Consejo y no el Parlamento Europeo (como sucedía en el ordinario)– y, por si quedaba alguna duda, su parte expositiva lo tiene que afirmar: de conformidad con un procedimiento legislativo especial.

PD: el Art. 48 del Tratado de la Unión Europea (TUE) prevé que: Los Tratados podrán modificarse con arreglo a un procedimiento de revisión ordinario. También podrán modificarse con arreglo a procedimientos de revisión simplificados. El Tratado de Lisboa creó un procedimiento simplificado para la revisión de las políticas y acciones internas de la UE (por ejemplo, la política agrícola y pesquera, el mercado interior, los controles fronterizos, la política económica y monetaria). El objetivo es facilitar una mayor integración europea en estos ámbitos (…).El Consejo Europeo vota por unanimidad, previa consulta a la Comisión, el Parlamento Europeo y el Banco Central Europeo, si la revisión afecta al ámbito monetario. Las modificaciones de los tratados no entran en vigor si no han sido ratificadas por el conjunto de los países de la UE (*).